viernes, 22 de mayo de 2009

Venezuela Transparente 2015: Abramos el estado al ciudadano.

(Este ensayo busca presentar una idea de cómo yo abordaría la necesidad de incidencia en cuanto a la transparencia presupuestaria desde la organización en la que me desempenho laboralmente. En ningun sentido este ensayo representa un proyecto ni la opinión de dicha organización).


Introducción

El estado venezolano es ampliamente propicio para la corrupción, oscuro en cuanto a la labor que ejercen sus funcionarios públicos, y uno de los más cerrados a la participación ciudadana en la elaboración y diseño de los presupuestos y las políticas públicas. Esto lo confirman la Encuesta de Presupuesto Abierto 2008 (35/100) realizada por el International Budget Partnership, el Índice de Percepción de Corrupción 2008 (1.9/10) realizado por Transparency International, el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (33/100) elaborado por FUNDAR (México), entre otros estudios.

Todos estos problemas radican en la falta de acceso público, detallado, suficiente y oportuno a documentos que informen a los ciudadanos de como el estado ha invertido sus recursos en la generación oportunidades y bienestar. Esta falta de Transparencia se traduce en la escasa rendición de cuentas, en la posibilidad de que irregularidades presupuestarias pasen desapercibidas a la opinión pública, y en la incapacidad ciudadana de diagnosticar donde radica la insuficiencia de recursos para resolver sus necesidades.

La plena información en estos aspectos desincentiva la corrupción, mejora la gobernabilidad, incrementa la confianza, y el capital social, garantizando una convivencia democrática estable y promoviendo una participación prudente y bien informada de la ciudadanía en el diseño de las prioridades gubernamentales y en las políticas de las cuales serán beneficiarios.

Incrementar progresivamente el nivel de transparencia presupuestaria en todos los niveles de la gestión pública es necesario para alcanzar el objetivo de una gestión pública responsable y abierta a sus benefactores.

El objetivo del presente ensayo consiste en enumerar y caracterizar algunos elementos relevantes para el disenho de un plan de incidencia en la cantidad y calidad de la información presupuestaria que diferentes organismos del estado hacen pública en relación a la gestión del ejecutivo central. La puesta en marcha de dicho plan requiere el uso de técnicas de liderazgo, negociación, disenho de mensaje y vocería y construcción de alianzas y redes.
Estado de la transparencia presupuestaria nacional en Venezuela:

El estado de la transparencia presupuestaria en Venezuela puede analizarse desde varios puntos de vista. En principio debe analizarse si el estado produce los documentos necesarios para cumplir con las buenas prácticas internacionales en relación a la publicación de información de la gestión pública, para luego buscar indicadores acerca de la validez y credibilidad de la información publicada.

En relación a las buenas prácticas internacionales en cuanto a la publicación de información presupuestaria, se definen cuatro fases del proceso presupuestario:

Formulación del presupuesto: Cuando se determinan y estiman la cantidad de ingresos, la distribución de gastos y la variación de la deuda para el año que viene, a partir de las prioridades del Ejecutivo. Para garantizar que estas últimas reflejen las necesidades de la ciudadanía, es fundamental la participación de esta en la fase de formulación del presupuesto. En esta fase el ejecutivo debe producir un Documento Preliminar describiendo a grandes rasgos el nivel de gastos, ingresos y deuda, cuatro meses antes del inicio del año presupuestario, y la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo a la Asamblea Nacional, haciendo una desagregación detallada de ingresos, gastos e instrumentos de deuda, tres meses antes el inicio del año presupuestario. Venezuela no produce un Documento presupuestario preliminar y la propuesta de presupuesto proporciona información mínima al público, al no dar una perspectiva completa de los ingresos y gastos del año siguiente, lo cual limita la posibilidad ciudadana de incidir sobre lo que efectivamente va a discutir la Asamblea Nacional.

Aprobación del presupuesto: La fase de aprobación del presupuesto comienza cuando el ejecutivo entre la Propuesta de Presupuesto a la Asamblea Nacional, y termina cuando, una vez discutido en el seno del órgano legislativo, este publica la Ley de Presupuesto (presupuesto aprobado) y el Presupuesto Ciudadano (Resumen del presupuesto digerible para audiencias no expertas). Contar con tiempo suficientemente largo para la discusión en la asamblea da un último espacio a la incidencia ciudadana en el presupuesto a aprobar. Si bien la Asamblea Nacional publica la Ley de presupuesto, esta no genera audiencias públicas para participación de la ciudadanía en el proceso de discusión presupuestaria, y tampoco produce un Presupuesto Ciudadano para facilitar la comprensión generalizada del presupuesto.

Ejecución del presupuesto: Período durante el cual el gobierno ejecuta el presupuesto según los lineamientos planteados en el presupuesto aprobado. Durante esta fase es necesario producir informes mensuales de cómo se ejecuta el gasto, un informe de medio año donde se evalúen las estimaciones macroeconómicas en las que se fundamentó el presupuesto aprobado y se replanteen los siguientes 6 meses del año, y un informe de fin de año en el que se presente la ejecución efectiva del presupuesto durante todo el período presupuestario. En Venezuela es muy difícil darle seguimiento a los ingresos, gastos y préstamos durante el año. No se publican informes mensuales de gasto ni una revisión de mitad de año, lo cual afecta negativamente la posibilidad de exigir un comportamiento simultáneo responsable al ejecutivo. El informe de fin de año carece de importantes detalles.

Auditoría del Presupuesto: Posterior al cierre del año presupuestario, la Contraloría General de la República debe presentar un informe de auditoría, en el cual se estime si los recursos públicos han sido utilizados de manera apropiada y efectiva, tal que pueda exigirse la mejoría en los servicios y el castigo a los responsables de actos de corrupción. En Venezuela la Contraloría tiene poca capacidad de acción (presupuestaria y política) y decisión (los fondos extrapresupuestarios salen de su ámbito de auditoría).

Además de la insuficiencia de la información publicada, habría que evaluar la validez de las cifras que el ejecutivo si publica, como la falta de publicación de información de los fondos extrapresupuestarios como Fonden, Fondespa, Fondo Miranda, Fondo Chino, etc. En este aspecto cualitativo de la información presupuestaria, el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (FUNDAR) y el Índice de Percepción de Corrupción (Transparency International) dan muy mala puntuación a Venezuela en estos aspectos.
El grupo FUNDAR establece 14 elementos relevantes de la transparencia presupuestaria:

  • Participación ciudadana en el presupuesto
  • Atribuciones y participación del legislativo
  • Información sobre criterios macroeconómicos
  • Asignación del presupuesto
  • Cambios del presupuesto
  • Fiscalización del presupuesto
  • Capacidades del órgano de control externo
  • Evaluación de la contraloría interna
  • Rendición de cuentas
  • Control sobre funcionarios públicos
  • Información sobre deuda pública
  • Calidad de la información y estadísticas
  • Responsabilidades de Niveles de Gobierno
  • Oportunidad de la Información

En todos estos puntos Venezuela recibió valoraciones menores al 38%, lo cual significa que, al igual que desde el punto de vista cuantitativo de la información pública, se necesitan reformas importantes en cada uno de estos aspectos.

Plan Venezuela Transparente 2015

Lograr los cambios necesarios para alcanzar la publicación plena de información presupuestaria del ejecutivo nacional constituye una difícil empresa. Un acercamiento realista a ese objetivo necesita de un esfuerzo sostenido en el tiempo, con metas alcanzables por período alrededor de las cuales se apalanquen las de períodos sucesivos.

En este sentido, el Plan Venezuela Transparente 2015 pretenderá lograr, durante los próximos 6 períodos presupuestarios, mejoras sucesivas en las prácticas del ejecutivo nacional a la hora de hacer pública la información de su gestión.

A continuación se presentan los elementos relevantes para concepción e implementación del Plan Venezuela Transparente 2015:

Objetivos: Liderazgos alternativos para las diferentes circunstancias.

El objetivo general del Plan es llevar la producción de información presupuestaria pública a un nivel ideal en 6 anhos. Los objetivos de cada anho tienen que ser específicos, cuantificables, alcanzables y realistas, talque pequenhos avances en un anho abran las puertas a mayores avances en los anhos siguientes.

La comprensión y definición de un status ideal de la información presupuestaria pública para Venezuela, el contraste de dicho status con la situación actual, y la formalización de los objetivos del plan anho a anho pasan por un trabajo académico de análisis e investigación. En este sentido, el liderazgo académico para convocar a diferentes expertos al análisis y generación de propuestas en este ámbito es crucial para encausar las acciones protransparencia en objetivos trascendentes, y al mismo tiempo, realistas. Un documento que presente los beneficios de la transparencia, la situación ideal, el contraste con la realidad, y los objetivos concretos a alcanzar anho a anho es el primer producto natural del Plan Venezuela Transparente 2015.

Sin embargo, las acciones para incidir positivamente en la transparencia nacional, a partir del plan académico, son eminentemente políticas. Las negociaciones con el Gobierno, Asamblea y Contraloría para producir más y mejor información, la creación de redes nacionales e internacionales en defensa del derecho a la información, la creación de un mensaje y un mensajero para la opinión pública son acciones que deben partir de la capacidad de liderazgo político en la convocatoria de intereses comunes alrededor de la mayor disponibilidad de Información presupuestaria.

¿A quien va dirigido el plan?: Responsables e interesados

El principal objetivo de nuestro es que las acciones del Gobierno, la Asamblea y la Contraloría moldeen sistemática y progresivamente sus acciones en cuanto a la publicación de información presupuestaria. En este sentido, es necesario ofrecer desde el plan apoyo y trabajo conjunto con dichas instituciones, y manejar las negociaciones con marcada delicadeza, pues es un contexto donde quien tiene el poder de implementar los cambios que se desean ver es precisamente a quien se está criticando por sus malas prácticas. Es necesario negociar con ellos para que implementen los cambios que se esperan de ellos de forma no traumática y comprensible en el tiempo.

El argumento de por qué la transparencia es buena debe involucrar a estas organizaciones, en el sentido que se muestre por qué a ellas les conviene que la gente esté plenamente informada de lo que hacen. Como la legitimidad y la gobernabilidad se incrementan a partir de la rendición efectiva de cuentas podría ser una opción para esto.

Sin embargo, sin una coalición fuerte apoyando la causa no se genereraría suficiente costo político sobre una eventual desatención por parte de estas instituciones. La Mejor Alternativa a la Negociación de estas será mejor que la del plan en la medida en que este último no tenga un tiraje político específico en la sociedad venezolana. En este sentido, se necesita la construcción de redes con aliados, bajo el interés común del incremento de la información presupuestaria.

En Venezuela existe la Coalición ProAcceso, que agremia a un grupo relevante de organizaciones que abogan por la mayor transparencia presupuestaria. Esta podría constituir un núcleo base a partir del cual el plan podría empezar a cobrar fuerza. Así también, existen diferentes organizaciones y coaliciones que hacen un trabajo similar a Transparencia Venezuela en el resto de América Latina. La oportunidad de generar una plataforma común latinoamericana donde cada organización presente el estado de la transparencia en su país, y los pasos que deben darse en el tiempo para alcanzar una situación ideal (Metas de Transparencia Latinoamericana 2015) podrían generar un protocolo internacional común a partir del cual hacer presiones internas a favor de la mejora de la cantidad y calidad de la información presupuestaria presentada por el estado.

Mensaje y Mensajero: Puntos relevantes para una vocería creíble e influyente.

El mensaje, sencillo, pero cargado de toda la evidencia, hechos y datos que soporten la necesidad de acción, debe presentar una solución y las acciones que deben tomar las diferentes instancias del estado anho a anho para mejorar de forma comprensiva la publicación de información presupuestaria. El mensaje debe tratar de despolarizarse políticamente, tal que no se asocie con una parcialidad política y pueda ser tomado en cuenta por las instancias actuales del estado. Al mismo tiempo, debe ser sencillo, motivador, breve y debe invitar a participar más profundamente en el plan a través de sus mecanismos de participación (página web, Facebook, etc.).
En cuanto a la vocería, la credibilidad en cuanto a la imparcialidad, experticia en el tema, conocimiento del plan y manejo del mensaje unificado son claves para que cada vocero pueda representar en pleno a todo el movimiento. La multiplicidad de voceros debe justificarse en la influencia que pueda tenerse sobre las personas que toman las decisiones. Los economistas pueden tener una credibilidad particular a la hora de abogar por mejoras en las prácticas de difusión de información presupuestaria.

Conclusión: Transparencia Venezuela en la incidencia sobre la transparencia presupuestaria

Tomando todo lo anterior en cuenta, se concibe la posibilidad de que las organizaciones que abogan por el incremento de la transparencia presupuestaria a partir de un plan específico y común, puedan efectivamente incidir en el mismo. Ir más allá de la medición y el análisis coyuntural depende fuertemente de la convocatoria de esfuerzos alrededor de un plan conjunto, que responda de manera realizable y responsable a los elementos que dicha medición revele.

La organización Transparencia Venezuela, en la cual trabajo actualmente, está en una posición aventajada para propiciar un plan de este estilo. La posibilidad de levantar recursos para planes de incidencia de este estilo, el manejo a profundidad de los temas de transparencia presupuestaria, la credibilidad construida a partir de sus acciones, y su compromiso con las continuas mejoras en el ramo le acreditan como la organización líder para este hipotético macroproyecto de incidencia sobre la transparencia presupuestaria.

(Nota: Este ensayo está hecho con fines meramente académicos, y se basa en mis ideas de cómo se podría, desde Transparencia Venezuela, elaborar un proyecto de incidencia sobre la transparencia presupuestaria. En ningún momento este proyecto constituye una acción que esté o vaya a ser tomada por Transparencia Venezuela, y no compromete la opinión y puntos de vista de la organización.)

No hay comentarios:

Publicar un comentario